Knjiga Američki kongres i rat u Bosni i Hercegovini doktorska je disertacija Hamze Karčića o ulozi Kongresa SAD-a u kreiranju američke vanjske politike prema Bosni i Hercegovini od 1992. do 1996. godine odbranjena na Fakultetu političkih nauka u Sarajevu 2014. godine. Osnova istraživanja jeste pitanje je li, na koji način i u kojoj mjeri Kongres Sjedinjenih Američkih Država utjecao na oblikovanje američke politike prema Bosni i Hercegovini u periodu od 1992. do 1995. godine. Stav prenosi dijelove ove izvanredne, važne i temeljito napisane knjige

Hamza Karčić

Koji su kongresmeni i senatori bili najaktivniji u slučaju BiH? Kako su pojedinačni kongresmeni i senatori artikulirali svoje stavove? Kako su te stavove nastojali protočiti u konkretan utjecaj na američku vanjsku politiku? Šta su bile motivacije da se kongresmeni aktiviraju o pitanju koje nije direktno vezano za njihovu izbornu bazu? Kakva je bila evolucija odnosa Kongresa i administracije (a posebno State Departmenta) u vezi s (ne)intervencijom u BiH? Od američkih zakonodavaca, u posebnom su fokusu aktivnosti senatora Boba Dolea, Dennisa DeConcinija i Georgea Mitchella, te kongresmena Franka McCloskeya, Leeja Hamiltona i Helen Delich Bentley.

Prije početka raspada Jugoslavije Kongres je pokazao interesiranje za situaciju u Jugoslaviji i s tim ciljem uputio kongresnu delegaciju u posjetu toj državi. I u ovom ranom periodu kongresnog interesiranja za jugoslavenski prostor posebno se isticala Helsinška komisija. Delegacija Helsinške komisije, uključujući senatora DeConcinija te kongresmene Stenyja Hoyera, Jima Moodyja i Helen Delich Bentley, boravila je od 7. do 13. aprila 1990. godine u Jugoslaviji, Rumuniji i Bugarskoj. Tokom boravka u Jugoslaviji cilj je bio nadzirati prve slobodne izbore u Sloveniji i informirati se o stanju na Kosovu. Komisija je naglasila potrebu jugoslavenskog poštivanja Helsinškog završnog akta.

Dvadeset četvrtog januara 1991. godine Helsinška komisija izdala je saopćenje u kojem je objavila tekst telegrama poslanog Borislavu Joviću. U poruci se kaže da je Komisija zabrinuta mogućnošću upotrebe sile Jugoslavenske narodne armije u Hrvatskoj, te da bi to predstavljalo kršenje Helsinškog završnog akta. “Vojna sila ne može ponuditi pravedno i trajno rješenje jugoslavenske krize. Stoga urgiramo da obustavite bilo koje vojno djelovanje u Hrvatskoj ili u bilo kojoj republici”, navodi se u poruci. Nekoliko mjeseci kasnije, 19. augusta 1991. godine, Helsinška komisija izdala je saopćenje u kojem je posebno naglasila da bi se sukob mogao rasplamsati u ostatku Jugoslavije ako dođe do “prisilnog nametanja rješenja sličnog onom predloženom od Srbije i Crne Gore nedavno, zajedno s nekim predstavnicima iz Bosne i Hercegovine, za manju federaciju”.

Senator Dole, koji nije bio član Helsinške komisije, vrlo je rano uočio prirodu sukoba na prostoru bivše Jugoslavije. Ovo se vidi i iz pisma koje je 10. decembra 1991. uputio posebnom UN-ovom izaslaniku Cyrusu Vanceu. On je pohvalio Vanceove napore u rješavanju krize u Hrvatskoj, ali i skrenuo pažnju na mogućnost proširenja sukoba i na ostale prostore tadašnje Jugoslavije. Iz ovog možemo vidjeti da je u Kongresu SAD-a postojalo interesiranje (mada ograničeno) za dešavanja u Jugoslaviji. To će se interesiranje povećati raspadom te zemlje i početkom agresija na Hrvatsku i Bosnu i Hercegovinu.

RAT U BIH

Tokom prve godine rata, odnosno posljednje godine Bushove administracije, pitanje BiH prepušteno je Evropi. Unutar administracije, većina ključnih aktera bili su realisti koji kršenja ljudskih prava u drugim državama nisu smatrali neophodnim preduvjetom za intervenciju. Jednostavno su smatrali da sukobi u bivšoj Jugoslaviji ne predstavljaju strateški interes SAD-a. Administracija je poduzela nekoliko mjera, uključujući povlačenje ambasadora iz Beograda 16. maja 1992. godine, protjerivanje jugoslavenskog ambasadora, zatvaranje konzulata u Srbiji te slanje vojnih snaga na Jadransko more radi provedbe sankcija. Pristup novinara sa Zapada koncentracionim logorima u BiH predstavljao je zagovornicima intervencije u SAD-u značajan argument.

U junu 1992. godine Congressional Quarterly objavio je članak kojim skreće pažnju na aktivnosti Kongresa o pitanju intervencije u BiH. U članku se navodi da je 4. juna te godine senator Claiborne Pell pozvao predsjednika Busha da razmotri mogućnost upotrebe sile s ciljem provedbe sankcija Srbiji, dok je 12. juna usvojena senatska rezolucija br. 306, kojom se urgira Bush da pozove generalnog sekretara UN-a da pripremi plan provedbe zahtjeva za primirje. Isti članak navodi i kritike senatora Bidena upućene administraciji zato što dovodi u pitanje pojam “novog svjetskog poretka”.

Biden je ukazao na potrebu vodstva SAD-a i na potrebu kolektivnog djelovanja. U drugom, kraćem članku navodi se i uloga Helen Delich Bentley, koja je “u usamljenoj misiji odbrane domovine njenih roditelja”. Ističe se da je Bentley okrivila sve strane za sukob i da je pozvala da se omogući dostava humanitarne pomoći. U članku se citiraju i navodi The (Baltimore) Suna da je Bentley dobila i znatne priloge za svoje kampanje od američkih građana srpskog porijekla.

Za razliku od Bushove administracije, predsjednički kandidat Clinton zagovarao je tokom predizborne kampanje snažniju intervenciju i kritizirao je Bushovu administraciju zbog pasivnog odnosa prema BiH. Debate unutar Clintonove administracije bile su u znatnijoj mjeri definirane poređenjem s Vijetnamom, te postojanjem prijetnje da će poduzimanje prvih koraka ka snažnijoj intervenciji u konačnici dovesti do slanja trupa u BiH. Prema pisanju The New York Timesa iz aprila 1993. godine, “dominantna analogija u Kongresu bio je Vijetnam”.

Lideri obiju stranaka u Senatu, senatori Dole i Mitchell, tražili su od administracije da se založi za NATO-ove zračne udare u BiH, ali ova vrsta dvostranačke saglasnosti imala je i svoju alternativnu dvostranačku saglasnost drugog tabora o tome da je rizično intervenirati u BiH. Oni koji su bili skeptični prema intervenciji, koristeći se prizmom Vijetnama, nisu uočili ugroženost američkih nacionalnih interesa u BiH, a početak zračnih udara smatrali su početkom postepenog povećavanja stepena uključenosti u BiH kao što je to bio slučaj i u Vijetnamu.

Zagovornici ovog pristupa naglašavali su da zračni udari bez slanja snaga neće zaustaviti sukob u BiH. Primjer zagovornika ovog stava bio je senator John McCain. I podrška i opozicija snažnijem američkom djelovanju u slučaju BiH imale su zagovornike u objema strankama, tako da se ovdje nije radilo o polarizaciji stavova prema stranačkoj pripadnosti. Za razliku od Iraka 1990. godine, mnogi zakonodavci nisu u slučaju BiH vidjeli konkretan nacionalni interes, a teren i nepredvidivo vrijeme u BiH, za razliku od pustinja u Iraku, predstavljali su dodatnu otežavajuću okolnost u argumentaciji za intervenciju u BiH.

Stavovi McCaina bili su značajni i zbog impresivnog backgrounda i karijere ovog senatora. On se nije slagao s poređenjem situacije u BiH s Vijetnamom, te je u maju 1993. godine smatrao da je adekvatnija analogija ruska uloga u Afganistanu. Glede intervencije u BiH, ukazivao je na potencijalne posljedice postepenih poteza. Smatrao je i da Evropa treba aktivnije učestvovati jer je njen interes znatno veći.

Nezadovoljstvo unutar administracije politikom prema BiH dovelo je do ostavke službenika State Departmenta Georgea Kenneya u augustu 1992. Njega će slijediti još trojica kolega u augustu 1993. godine, što predstavlja najveći val javno ispoljenog nezadovoljstva u ovoj instituciji. Ostavke su podnijeli službenici State Departmenta Marshall Harris, Jon Western i Stephen Walker. The Washington Post u augustu 1993. godine objavio je članak o ovom principijelnom političkom potezu. U proljeće 1993. godine dvanaest službenika State Departmenta uputilo je pismo državnom sekretaru Christopheru, u kojem su zahtijevali intervenciju u BiH. Ove ostavke smatraju se najvećim protestom službenika od Vijetnama. Marshall Harris nakon ostavke počeo je raditi u uredu kongresmena McCloskeya.

Obje administracije izbjegavale su termin “genocid” jer bi iz Konvencije o genocidu proizašla odgovornost da se taj genocid zaustavi, što bi impliciralo intervenciju. Senatori Dole i Biden su za vrijeme Bushove administracije predložili da se RBiH dodijele odbrambena sredstva u iznosu od 50 miliona dolara nakon ukidanja embarga.

OZBILJAN PLAN ZA BiH

Već krajem aprila 1993. godine utjecajni Leslie H. Gelb objavio je članak u The New York Timesu o dotadašnjem radu Clintonove administracije i konstatirao da je neophodno postići uspjeh u Kongresu u vezi s prijedlogom budžeta i osmisliti ozbiljan plan za BiH, te za njega pridobiti podršku evropskih saveznika. Neuspjeh na ova dva polja, smatrao je tada Gelb, značio bi da će Clintonova administracija biti slična Carterovoj. Istakao je da postoje i drugi prioriteti poput smanjenja deficita i reforme zdravstva. On je naglasio i da unutar same administracije ne postoji jedinstven stav o pitanju angažmana u BiH, pri čemu sekretar za odbranu Aspin podržava upotrebu sile, dok državni sekretar Christopher takvo što ne podržava. Nije prošlo nezapaženo ni pismo dvanaest službenika State Departmenta u kojem su zatražili aktivniji američki angažman u BiH. Gelb je napisao da Bosna i Hercegovina nije Vijetnam, jer je ovdje riječ o omogućavanju “žrtvama genocida” da se odbrane. Na kraju je istakao da Clintonovo naslijeđe ovisi o Kongresu i BiH.

U maju 1993. godine administracija je usaglasila politiku lift and strike, ali poznata turneja Christophera po Evropi s ciljem osiguravanja podrške okončana je neslavno i neuspješno. Ubrzo poslije toga, Vijeće sigurnosti uspostavilo je tzv. zaštićene zone, što je bilo kompromisno rješenje nakon neuspjeha da saveznici podrže lift and strike. Prema Power, nova administracija nije intervenirala jer je vojni vrh bio protiv toga. Tim nove administracije činili su multilateralisti koji su bili spremni djelovati sa saveznicima, dok su američki saveznici – Britanci i Francuzi ‒ bili protiv intervencije. Dodatni razlog za izostanak intervencije bio je Clintonov vrlo oprezan stav prema američkom javnom mnijenju. Clintonov anketar (pollster) Dick Morris posebno je bio protiv intervencije u BiH. Vrlo je važno istaći da opcija slanja trupa u BiH nije imala podršku čak ni najvećih zagovornika intervencije.

U drugoj polovini septembra 1993. godine, uslijed izgleda da će biti postignut mir u BiH, aktualizirano je pitanje podrške Kongresa slanju mirovnih snaga. Za takav poduhvat neophodno je bilo osigurati podršku javnog mnijenja i Kongresa, a poseban izazov predstavljala je činjenica da se ne radi o ugroženosti prirodnih resursa ili saveznika. Administracija je istakla da bi za ovu odluku tražila saglasnost Kongresa. The New York Times objavio je da u Kongresu o pitanju BiH postoji frakcija koja ne podržava prijedlog mirovnog sporazuma jer takav sporazum potvrđuje silom oduzete teritorije, te frakcija koja BiH ne smatra dovoljno značajnim pitanjem za takvu vrstu odluke.

Nedugo nakon kongresnih izbora 1994. godine, novi spiker Newt Gingrich izjavio je da se saveznici trebaju povući iz UN-ove misije u BiH, da treba snabdjeti i obučiti snage RBiH i da srpskim snagama treba zaprijetiti zračnim udarima. Prema pisanju The New York Timesa, Gingrich je otišao korak dalje od Dolea, koji je već izvjesno vrijeme zagovarao ukidanje embarga. Gingrich je UN u BiH nazvao “potpuno nekompetentnim”. The New York Times istakao je da je Bosna postala političko pitanje na osnovu kojeg republikanci mogu kritizirati administraciju.

DOLAZAK HOLBROOKEA

U septembru 1994. Richard Holbrooke imenovan je za pomoćnika državnog sekretara za evropske i kanadske poslove. Ovo imenovanje imat će značajne posljedice za američku politiku prema BiH. Dvadesetog aprila 1994. godine Clinton je najavio novi plan aktivnijeg NATO-ovog djelovanja u nastojanju da se zaštite zaštićene zone, a povodom srpskih napada na Goražde. Pozvao je evropske saveznike i Rusiju da podrže ovaj plan. U osnovi, najnoviji plan značio bi da će se NATO-ovo obećanje o zaštiti Sarajeva proširiti i na Goražde, Bihać, Žepu, Srebrenicu i Tuzlu. NATO-ov stav o Sarajevu u februaru te godine umanjio je intenzitet pritiska na ovaj grad.

Prema ovom Clintonovom planu, zračni udari bili bi korišteni za spas enklava, a ne samo (kako je prethodno odlučeno) s ciljem zaštite mirovnih snaga. Prema pisanju The New York Timesa, u Kongresu je pozdravljena ova odluka, ali su i zakonodavci izrazili stav da je ovu mjeru trebalo poduzeti mnogo ranije. Članak podsjeća na to da senatori Dole i Biden podržavaju ukidanje embarga, te da ovu Clintonovu mjeru smatraju zakašnjelom. Dole je ovom prilikom istakao da će u narednim danima uputiti u proceduru legislativnu mjeru kojom bi se prisilila administracija da sama ukine embargo. On je istakao da je vrijeme da administracija ozbiljno shvati stavove Kongresa o ovom pitanju.

Prema pisanju The New York Timesa, krajem septembra 1994. godine Clintonova administracija odustala je od traženja obavezujuće rezolucije Vijeća sigurnosti kojom bi se Bosni i Hercegovini ukinuo embargo. Administracija je, s jedne strane, uzela u obzir stav Velike Britanije i Francuske, koje se protive ukidanju embarga, i, s druge strane, stav BiH, koja uporno zahtijeva ukidanje embarga. Predsjednik Alija Izetbegović u ovom je periodu predložio opciju da se usvoji rezolucija o ukidanju embarga, čija bi provedba bila odgođena za šest mjeseci. The New York Times istakao je da je Clinton prethodno obećao Kongresu u pismu da će uložiti napore da se embargo ukine. Odluku da se ne traži hitno ukidanje embarga podržali su Warren Christopher i britanski ministar vanjskih poslova Douglas Hurd.

Pad Srebrenice i zločini koji su uslijedili odrazili su se na debate unutar same administracije o tome kako pristupiti problemu u BiH. Albright, Holbrooke i Gore imali su dodatan argument za obnovu debate o upotrebi NATO-ovih zračnih udara. U Londonu je 21. jula održan važan sastanak saveznika na kojem je izdata tzv. Londonska deklaracija. Ovim se jasno dalo do znanja srpskoj strani da će uslijediti ozbiljni zračni udari ako zaštićena zona Goražde bude ugrožena. Sarajevo i Žepa nisu spomenuti u ovoj deklaraciji.

Clintonova administracija počela je djelovati kad je BiH postala pitanje unutrašnje američke politike nakon što je senator Dole Bosnu i Hercegovinu uvrstio u unutrašnje političko pitanje. Kao neko ko je od početka agitirao za snažniju intervenciju i kao mogući republikanski kandidat na predsjedničkim izborima, Dole je imao mogućnost da BiH pretvori u unutrašnje američko političko pitanje. Već u proljeće 1995. godine postalo je izvjesno da aktuelna politika prema BiH ne funkcionira te da je pad Srebrenice objedinio i predstavio fokus internih i inostranih pritisaka da se nešto učini u BiH. Doleovi napori da se ukine embargo povećali su vjerovatnoću slanja trupa u BiH. Naime, Clinton je prethodno obećao da će poslati trupe uz dva uvjeta ‒ povlačenje francuskih i britanskih mirotvoraca, ili u slučaju postizanja mira da provedu mirovni sporazum. Evropske države koje su imale trupe u BiH naznačile su da bi povukle svoje snage iz BiH ako embargo bude ukinut. Prema NATO-ovom planu 40-104, SAD bi snabdjele približno 25.000 trupa u okviru NATO-ovih 60.000 trupa koje bi omogućile povlačenje savezničkih mirovnih snaga iz BiH. Stoga je postojala realna mogućnost da bi Doleova inicijativa o ukidanju embarga dovela do slanja snaga SAD-a u BiH u predizbornoj godini.

Desetog jula 1995. godine administracija je priredila večeru s liderima Kongresa na kojoj se trebalo razgovarati o posljedicama ukidanja embarga. Senator Dole nije se odazvao pozivu. Tri sedmice nakon pada Srebrenice, Dole se u potpunosti posvetio naporima za ukidanje embarga, uključujući držanje govora u Kongresu i mnogo medijskih nastupa. Protuargument administracije bio je da bi podrška Doleovim naporima značila nužno i slanje snaga SAD-a u Bosnu i Hercegovinu. Dole je korigirao legislativni prijedlog, tako da bi ukidanje embarga uslijedilo nakon povlačenja UN-ovih snaga. Administracija je poslala sekretara Christophera i načelnika zajedničkog štaba Johna Shalikashvilija na Kongres da urgiraju odgađanje glasanja o Doleovom (i Liebermanovom) prijedlogu.

Devetnaestog jula 1995. godine Clinton je nazvao Dolea i lično ga zamolio da odgodi glasanje uoči sastanka u Londonu, ali je nakon Londonske deklaracije Dole odbio to dalje prolongirati. Senat je 26. jula 1995, s 69 naprema 29 glasova, usvojio Doleov prijedlog kojim se ukida embargo nakon povlačenja UNPROFOR-a ili dvanaest sedmica nakon što Vlada RBiH zatraži njihovo povlačenje. Gotovo polovina demokrata u Senatu glasala je za Doleov prijedlog i poslala poruku demokratskoj administraciji da ne podržava njenu politiku prema BiH.

Pritisak od Evropljana također je imao odjek. Francuski predsjednik Jacques Chirac je, za razliku od svog prethodnika Françoisa Mitterranda, tražio snažniju intervenciju i nije više bilo moguće pravdati politiku statusa quo evropskim protivljenjem odlučnijoj akciji. Unutar administracije počelo je vladati mišljenje da je BiH postala sinonim za slabost administracije, te se i Clintonov savjetnik Dick Morris počeo zalagati za intervenciju.

Sedamnaestog jula 1995. godine Clintonov savjetnik za nacionalnu sigurnost Anthony Lake predočio je svoju “Endgame strategiju”, koja je podrazumijevala ponovnu američku diplomatsku inicijativu uz NATO-ove zračne udare i ukidanje embarga. Dvadeset šestog jula Senat je izglasao ukidanje embarga, a Predstavnički dom to je učinio 1. augusta 1995. godine. Glasanje je pokazalo da u Kongresu postoji dovoljna većina da poništi veto. U kontaktima s Evropljanima administracija je ovo koristila kao pritisak i ovaj put (za razliku od 1993. godine) predočila svoju strategiju i samo informirala Evropljane o njoj.

U julu je također ukinut dual key mehanizam i jedan ključ je sa šefa civilne misije UN-a prebačen u ruke komandanta UNPROFOR-a. Četrnaestog augusta Holbrooke je preuzeo vodstvo nad američkom diplomatskom inicijativom. Krajem mjeseca, uslijed Markala 2, NATO je započeo zračnu operaciju “Deliberate Force”, koja je trajala tri sedmice. Zbir ovih događaja omogućit će okolnosti za početak mirovnih pregovora. Nakon uspješnog okončanja pregovora, Dole je zajedno s McCainom podržao Clintonovu odluku da pošalje trupe u BiH. U Senatu je Dole omogućio izglasavanje podrške razmještanju. Godine 1997. Clinton je Dolea imenovao predsjedavajućim Međunarodne komisije za nestale osobe.