Teško je procijeniti koliko je u prošlom stoljeću otuđeno, uništeno i nestalo spisa arhivske i registraturne građe bosanskohercegovačke lokalne uprave. Sarajevo je izbjeglo sudbinu drugih sredina u Bosni i Hercegovini jer je sačuvan značajan fundus o njegovoj lokalnoj upravi. Arhivska građa organa uprave u Historijskom arhivu Sarajevo dokaz je kontinuiteta djelovanja i izgradnje moderne organizacije uprave na području grada Sarajeva od 1878. godine

Piše: Haris ZAIMOVIĆ

Izgradnja modernih upravnih institucija u Bosni i Hercegovini počela je prije 140 godina. Arhivska građa koja se čuva u Historijskom arhivu Sarajevo prvorazredni je svjedok vremena djelovanja svih nivoa lokalne uprave na području grada Sarajeva. Organizacija sarajevske moderne gradske uprave imala je dvije razvojne faze: prva od 1878. do 1945. godine, koju prati kontinuitet djelovanja, i druga od 1945. do 1995. godine, koju karakteriziraju stalne promjene i reorganizacije.

Bosna i Hercegovina je odlukama Berlinskog kongresa 1878. godine izašla iz državnog ustroja Osmanskog carstva te ušla u sastav Austro-Ugarske. Nova uprava najveću pažnju pridavala je preustroju upravnog aparata, a sve s ciljem stabilizacije odnosa, uspostavljanja novog državnog poretka i državne kontrole. Uspostava i razvoj modernih upravnih institucija imali su dalekosežne posljedice na ukupni društveni razvoj. Pored uvođenja novog načina rada upravnih organa, ta reforma dovodi i hiljade službenika, činovnika, visokih zvaničnika, inžinjera, prosvjetnih radnika, naučnika kao i oficira iz raznih krajeva Austro-Ugarske i Evrope. Mijenja se etnička, konfesionalna, arhitektonska i kulturna slika te fizionomija mnogih gradova u Bosni i Hercegovini, a naročito njenog glavnog grada Sarajeva.

Nakon Drugog svjetskog rata, u obnovi zemlje data je značajna uloga izgradnji upravnih institucija pa su u tadašnjoj Jugoslaviji i Bosni i Hercegovini tražena rješenja za efikasnije funkcioniranje organa vlasti i državne uprave kroz smanjivanje vrsta i broja političko‑teritorijalnih jedinica, ali i formiranja novih.

Danas se kao svjedok tog vremena i dokaz kontinuiteta djelovanja sarajevske gradske uprave u Historijskom arhivu Sarajevo čuvaju arhivski fondovi Gradsko poglavarstvo grada Sarajeva (1878–1945), Narodni odbor grada Sarajeva (1945–1955), Skupština grada Sarajeva (1969–1995), Vladin povjerenik (1890–1917), Narodni odbor Sreza Sarajevo (1945–1966), narodni odbori rejona Sarajevo: I, II, III, IV (1945–1952) i sarajevske gradske općine: Stari Grad, Centar, Novo Sarajevo i Novi Grad.

TERITORIJALNI USTROJ (1878–1945)

Uvođenjem nove uprave, austrougarska vlast uglavnom je oblikom zadržala ustroj ranijih osmanskih upravnih institucija uvedenih Vilajetskim ustavom iz 1865. godine. Vilajetsku vladu preuzela je Zemaljska vlada, sandžačku upravu okružna oblast, a upravu kadiluka – kotarska oblast. Zemaljska vlada rukovodila je cjelokupnom civilnom upravom, pod strogim nadzorom i upravom Zajedničkog ministarstva finansija u Beču i njegovog posebnog odjela za Bosnu i Hercegovinu.

Bosna i Hercegovina bila je za sve vrijeme austrougarske uprave podijeljena na šest okružnih oblasti, sa sjedištima u Banjoj Luci, Bihaću, Mostaru, Sarajevu, Travniku i Tuzli. Okružnoj oblasti pripadalo je više kotarskih ureda i ona im je bila nadležni teritorijalni organ.

Okrug Sarajevo obuhvatao je teritorij grada Sarajeva te kotarske oblasti: Sarajevo, Fojnica, Visoko, Kladanj, Rogatica, Višegrad, Čajniče, Foča; i ispostave Trnovo (pri Sarajevu), Kreševo, Busovača (pri Fojnici), Vareš (pri Visokom) i Goražde (pri Čajniču).

Kotar Sarajevo činilo je 25 tzv. političkih općina, seoskih općina i mjesta: Crnotina, Čifluk – Crna Rijeka, Dolac, Donja Vogošća, Donji Butmir, Drozgometva, Gornja Vogošća, Gornji Butmir, Hadžići, Hrasnica, Hreša, Kijevo, Korča, Koševo, Kuliješ, Mokro, Nahorevo, Ozren, Pale, Pazarić, Rakova Noga, Rakovica, Romanija, Srednje i Trebević.

Odmah se krenulo i u stvaranje sređenije općinske organizacije. Uredbom iz 1880. godine, Zemaljska vlada regulirala je razgraničenje, brojnost te opseg lokalno-upravnih jedinica u Bosni i Hercegovini. Početkom 20. stoljeća u Bosni i Hercegovini bilo je organiziranih 97 općina, među njima zemaljski glavni grad i 5 okružnih gradova, 45 kotarskih mjesta, većih 18 i manjih 28 ispostava, među kojima je i nekoliko seoskih općina.

Grad Sarajevo, kao zasebna općina, imao je svoj utvrđen teritorij koji je bio podijeljen na sedam gradskih kotareva: Čaršija, Koševo, Bjelave, Kovači, Grad, Hrvatin i Bistrik – Čobanija, koji su činili 125 mahala.

Ulaskom u sastav Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca, administrativno-teritorijalna podjela civilne uprave u Bosni i Hercegovini ostala je ista. Vidovdanskim ustavom iz 1921. godine cijela država bila je podijeljena na oblasti. Bosna i Hercegovina je posebnim, “turskim paragrafom” zadržala svoju raniju upravnu podjelu na šest okruga koji su postali oblasti. Iako sačinjena od šest oblasti, odnosno sačuvavši teritorijalnu cjelovitost, Bosna i Hercegovina od 1924. godine nije više činila jedinstvenu upravnu cjelinu sa sjedištem u Sarajevu jer je svaka oblast bila zasebna te, kao i ostalih 27 u Kraljevini SHS, uključena u centraliziranu državnu upravu. No, 1929. godine mijenja se administrativno-teritorijalno uređenje zemlje pa se opća uprava obavljala na razinama banovina, srezova (bivši kotari) i općina.

Na teritoriji BiH sjedišta su imale Drinska banovina (Sarajevo) i Vrbaska banovina (Banja Luka), a dijelovi teritorija BiH bili su priključeni Zetskoj i Primorskoj banovini.

U periodu Drugog svjetskog rata teritorij Bosne i Hercegovine bio je u sastavu Nezavisne Države Hrvatske, u kojoj su kao više upravne jedinice uvedene “velike župe”. Podjela na velike župe izvršena je tako da su pojedine župe zahvatale dijelove teritorije Hrvatske i BiH. Kao i u slučaju teritorijalne reorganizacije i preustroja Kraljevine Jugoslavije na banovine, i ovdje je cilj bio eliminirati bosansku posebnost. NDH je imala 23 velike župe i 148 kotara. Sarajevo je bio centar Velike župe Vrhbosna. U svom sastavu imala je grad Sarajevo i kotareve: Sarajevo, Vlasenica, Srebrenica, Rogatica, Višegrad, Čajniče i Foča, te kotarske ispostave: Goražde, Prača – Trnovo i Kalinovik. Zadržan je raniji ustroj općina, a time i teritorijalno-administrativni ustroj grada Sarajeva.

1945.-1995.

Prema prvom Ustavu FNR Jugoslavije, lokalna samouprava poznavala je selo, grad, općinu, srez, okrug i oblast. Okruzi kao posrednici između sreza i republike ukinuti su 1947. godine, a, umjesto njih, formirane su 4 oblasti: banjalučka, mostarska, tuzlanska i sarajevska. Kao i u periodu austrougarske uprave, glavni grad izdvojen je iz sarajevske oblasti i obrazovan je kao posebna administrativno-teritorijalna jedinica.

Odmah po oslobođenju, grad Sarajevo bio je podijeljen na devet kvartova: Centar, Bjelave, Kovači, Vratnik, Bistrik, Čobanija, Kovačići, Marijin Dvor i Novo Sarajevo. Ubrzo je izvršena nova podjela grada na pet rejona, koji su bili administrativno-teritorijalne jedinice.

Godine 1952. u BiH su ukinuti mjesni odbori te rejoni u Sarajevu, a osnovane općine čiju su teritorijalnu osnovu činile stare općine iz 1940. godine. Ukinute su oblasti, a zadržani su srezovi kao zajednice općina. Time su općine, gradovi i srezovi definirani kao lokalne jedinice. Uže područje grada Sarajeva činile su općine Stari Grad, Centar i Novo Sarajevo a šire područje: Ilidža i Vogošća. Godine 1958. općini Centar pripaja se općina Stari Grad i takva podjela trajala je do 1978. godine, kad se općina Stari Grad ponovo izdvaja u administrativno-upravnu cjelinu. Iste godine od općine Novo Sarajevo izdvaja se dio teritorije i stvara se nova općina Novi Grad Sarajevo, koja se u početku zvala Sarajevsko Polje.

Nakon 1955. godine, općine i srezovi definirani su kao osnovne jedinice lokalne samouprave, u kojoj grad kao teritorijalna jedinica prestaje postojati. Tako se teritorij grada Sarajeva utopio u sarajevski srez, odnosno sarajevske općine.

Tu se nije stalo u teritorijalnoj reorganizaciji, pa su 1966. godine naposljetku ukinuti i srezovi. S obzirom na to da se pokazala potreba za ponovnim stvaranjem jedinstvenog gradskog jezgra, 1969. godine ponovo je konstituiran grad Sarajevo sa svojom teritorijom. Ovo je stabiliziralo teritorijalno ustrojavanje područja grada Sarajeva koje je zadržano do Dejtonskg mirovnog sporazuma te uspostavljanjem novog teritorijalnog i upravnog ustroja Bosne i Hercegovine.

ORGANIZACIJA SREDNJEG NIVOA UPRAVE

(1878–1945)

Grad Sarajevo bio je sjedište nekoliko administrativno-upravnih ureda, poput Zemaljske vlade, Ureda vladinog povjerenika, Okružne oblasti Sarajevo, Kotarskog ureda Sarajevo, Gradskog poglavarstva grada Sarajeva, Zemaljskog finansijskog ravnateljstva, te pravosudnih organa poput Vrhovnog suda i Okružnog suda. U njemu je bilo i sjedište vojnih komandi i ureda, te je razumljivo da je nova vlast posvetila posebnu pažnju u izgradnji i upravljanju ovim gradom.

Vrhovni princip, koji je ostao na snazi do kraja austrougarske uprave, bio je trostruka podjela vlasti na unutrašnju, sudsku i finansijsku. Ustrojavanje nove uprave podrazumijevalo je, pored ustrojavanja političko-administrativnog segmenta, uređivanje pravosudnog i finansijskog sistema u zemlji, sukcesivno usklađivanje s onim u Monarhiji.

Smatralo se da je podjela političkih oblasti tri nivoa vlasti i nadležnosti, Zemaljska vlada, okružna oblast i kotarski ured, racionalna podjela.

Zemaljska vlada nije bila vlada u klasičnom smislu kakav je poznat u tadašnjoj Evropi, jer nije imala posebna, samostalna ministarstva i ministre, nego odjele, odsjeke i departmane. Umnogome su niži nivoi uprave bili samo izvršni organi Zemaljske vlade. To je rezultat organizacije cijele uprave kao “organske cjeline”.

Okružni uredi, pod potpunim povjerenjem Zemaljske vlade, imali su zadatak nadzirati, upravljati i utjecati na kotarske urede s ciljem stvaranja bolje efikasnosti i kontrole na tom jedinstvenom administrativnom području. Kao srednji nivo vlasti, zadatak okružnog predstojnika bio je da daje svoje prijedloge u svim administrativnim, ekonomskim i političkim pitanjima te da podstiče i provodi reforme. Djelokrug okružne oblasti, kao drugostepenog organa, bila je kontrola i nadzor nad radom kotarskih ureda. Kao što Zemaljska vlada vrši svoje agende poslova neposredno ili putem okružnih ureda, tako i okružni uredi putem njima podređenih kotarskih ureda.

Kotarski uredi vršili su sve upravne, finansijske, građevinske i pravosudne poslove koji nisu sadržani u djelokrugu okružnih ureda. Okružni i kotarski uredi imali su svoja odjeljenja, svaki u svojoj nadležnosti, kao što su: političko-administrativno, građevinsko, šumski referent, liječnik, školski nadzornik, veterinar itd.

Strogo centraliziran sistem uprave zadržan je i u periodu Kraljevine SHS / Jugoslavije. Okruzi su preimenovani u oblasti, a kotari u srezove. Zadržan je princip upravljanja koji je pratio stalno izuzimanje resora i ovlasti Zemaljske vlade u Sarajevu. Ona je 1921. godine ugašena te je uspostavljena Pokrajinska uprava s pokrajinskim namjesnikom, kojeg je imenovao kralj. Ova uprava zadržala je nekoliko resora sa zadatkom da se i ti poslovi prenesu na odgovarajuća ministarstva centralne vlade u Beogradu, te je i ona konačno likvidirana 1924. godine. Formiranjem banovina 1929. godine, nadležnost oblasnog župana preuzima ban, kojeg je direktno imenovao kralj.

Upravu sreza, neposredno pod banom, vodio je sreski načelnik, kojeg je postavljao ministar unutrašnjih poslova kraljevim ukazom. Uprava sreza bila je izvršni organ banske uprave, odnosno Ministarstva unutrašnjih poslova Kraljevine Jugoslavije, koji je vodio i upravne poslove u državi.

U periodu Drugog svjetskog rata predviđeno je da velika župa kao oblast druge molbe rješava konačno sve upravne stvari, koje po postojećim propisima rješavaju u prvoj molbi kotarski uredi (naziv koji je ponovo uveden uspostavom NDH) i gradska poglavarstva. Svakako, kao što je to bio slučaj u vremenu Kraljevine, ali i s okružnim predstojnicima u Monarhiji, odgovarao je direktno nadležnom ministarstvu i predsjedniku vlade ili poglavaru.

1945.-1995.

Nakon oslobođenja 1945. godine, izgradnja nove vlasti u značajnoj mjeri bila je uvjetovana karakterom društveno-političkog uređenja, načinom upravljanja državnim poslovima, ranijim iskustvima, te naglašenim elementima etatizma i centralističkog upravljanja. Poslije završetka rata, pa sve do pedesetih godina u Jugoslaviji nije bilo općeprihvaćenog političkog i teorijskog stava o koncepciji i razvoju administrativno-teritorijalnih, kasnije političko-teritorijalnih jedinica.

Vlast u Bosni i Hercegovini vršili su mjesni, sreski, rejonski, gradski i okružni narodni odbori. Okružni nivo vlasti ukinut je 1947. godine, a sreski 1966. godine.

Upravne promjene koje su vršene u zemlji, a koje se odnose i na Sarajevo, bile su vrlo česte i očigledno nisu dovoljno proučavane i razmatrane. U početku su te promjene bile podređene dosljednom provođenju odluka centralnih (saveznih i republičkih) organa uprave od strane nižih organa – etatizirani pristup izgradnje uprave. Uvođenjem samoupravljanja te smanjivanjem državnih ovlaštenja u privredi, rasli su zahtjevi i potrebe za proširivanjem nadležnosti lokalnih organa vlasti u kojima se one lagano transformiraju u samoupravne teritorijalne jedinice. Jačanjem njihove materijalne osnove, osiguravao se i njihov samostalniji razvoj.

SARAJEVSKA GRADSKA UPRAVA

(1878–1945)

U periodu austrougarske uprave područje grada Sarajeva imalo je svoj statut po kojem je grad Sarajevo općina koja je putem zastupstva samostalno obavljala razne gradske poslove i upravljala općinskom imovinom. Grad Sarajevo bio je odvojen iz kompetencija okružne oblasti i kotarskog ureda. Ovaj status imao je i u periodu Kraljevine SHS. Predstavnički organ gradske uprave činilo je Gradsko zastupstvo / vijeće, a njenu egzekutivu Gradsko poglavarstvo. Na čelu cjelokupne gradske uprave bili su gradonačelnik i dogradonačelnik (nakon 1918. godine dva dogradonačelnika). Gradonačelnik je na svaki gradski kotar postavljao po jednog gradskog muktara, koji je u ime gradskog poglavarstva obavljao poslove.

Uprava je bila pod direktnim nadzorom Zemaljske vlade. Vladinom povjereniku za glavni grad Sarajevo bila je povjerena uprava javne sigurnosti i reda, ali i kontrola nad radom Gradskog poglavarstva i Gradskog zastupstva. Njegova uloga u Sarajevu bila je ono što su kotarski predstojnici bili u gradskim kotarevima Banja Luka, Mostar i Tuzla. Agenda političko-upravnih poslova prve instance bila je predana Gradskom poglavarstvu, tj. njemu postavljenom vladinom povjereniku. Druga instanca u prvostepenim odlukama, za vladinog povjerenika, bila je sama Zemaljska vlada.

Zastupstvo i Poglavarstvo sve su vrijeme svog djelovanja, do 1945. godine, imali tzv. preneseni (izvršni poslovi u ime viših nivoa vlasti) i samostalni djelokrug. Shematizam Gradskog poglavarstva grada Sarajeva za period od 1879. do 1918. godine, uz manje izmjene, bio je postavljen na sljedeći način: Administrativni odjel (nastava, redarstvo, opskrba sirotinje, gradska mljekara i razni troškovi; Vojni odjel; Zdravstveni odjel (gradski fizikat, bolnice, tržni činovnici, veterinari, klaonice, sajmišta i kupališta); Građevinski odjel (tehnički odsjek, elektrana, vojna evidencija, kanalizacija, vodovod, željeznica, vatrogasna četa, rasvjeta grada, uljepšavanje i reguliranje grada, troškovi čišćenja i dr.); Porezni ured; Gradska blagajna i Pomoćni ured.

U periodu od 1918. do 1941. godine Gradsko poglavarstvo dobija Socijalno odjeljenje, Veterinarsko odjeljenje te Statistički odsjek pri Administrativno-pravnom odjeljenju, a u njegovom djelokrugu bila su gradska preduzeća: Gradska štedionica, Gradska elektrana, Gradski vodovod, Gradska plinara, Električna željeznica i Asfaltna industrija.

1945.-1995.

Sarajevo je nakon oslobođenja izdvojeno u posebno i jedinstveno područje vlasti. Formirana je nova gradska vlast – Gradski narodni odbor (GNO). Sarajevo je imalo i svoje rejone, kao administrativno-teritorijalne jedinice koje su imale svoje rejonske narodne odbore. U okviru GNO-a formirano je 9 odjeljenja i jedna komisija koji su pokrivali unutrašnje poslove, finansije, trgovinu, prosvjetu, gradnju, zdravstvo, socijalnu politiku, ishranu, poljoprivredu i veterinu. Kasnije se formiraju komisije i povjereništva, a unutar njih savjeti. Gradski i rejonski narodni odbori bili su organizirani na principu jedinstva vlasti, odnosno sve funkcije koje vrši državna vlast, zakonodavna, izvršna i druge bile su koncentrirane u odboru kao predstavničkoj skupštini, koji je postavljao, razrješavao ili smjenjivao organe izvršnih odbora, sudova, organa uprave, direktore i rukovodioce državnih preduzeća, ustanova, komunalnih i drugih službi.

Organizacija uprave značajno je izmijenjena 1952. godine, kada se kao jedinice samouprave formiraju općine. Uvodi se dvodomni sistem (po ugledu na republički nivo), gdje, pored političkog predstavničkog tijela – Gradskog vijeća, djeluje i Vijeće proizvođača.

Godine 1955. godine dolazi do nove izmjene i tada grad Sarajevo kao upravna jedinica prestaje postojati.

Srez Sarajevo pojavljuje se kao faktor koji usklađuje djelatnost općina na području grada te donosi planove, propise i programe i određuje učešća općina u osiguravanju sredstava za izvršavanje poslova od interesa za grad kao cjelinu. Statutom Sreza obrazovano je Gradsko vijeće, koje nije bilo supstitut niti je predstavljao bivši GNO, nego samo “intermedijalni organ” općinske i sreske uprave.

Općine na području grada sve više dobivaju na značaju te postaju glavna političko-teritorijalna samoupravna organizacija. Nakon 1955. (ukidanjem GNO-a) i 1966. (ukidanjem sreza), skoro sve ingerencije pripale su gradskim općinama.

Budući da su stanje na terenu i životne potrebe ukazivale na to da je jedinstveno gradsko jezgro vještački podijeljeno na gradske općine, 1969. godine formiran je Grad Sarajevo, što je rezultiralo konstituiranjem Skupštine Grada Sarajeva. Grad je usmjeravao i usklađivao razvoj privrede i društvenih djelatnosti, te osiguravao opće uvjete za privređivanje, zapošljavanje i snabdijevanje ljudi. Bio je nadležan za programiranje i planiranje prostornog, urbanističkog, privrednog i društvenog razvoja. Ovi programi usklađivani su s programima i planovima Republike, ali su se donosili uz saglasnost i u saradnji s općinama s područja grada Sarajeva.

Skupštinu Grada Sarajeva od 1969. do 1974. godine činila su četiri vijeća: Gradsko, Privredno, Prosvjetno-kulturno te Socijalno-zdravstveno. Nakon 1974. godine, nju čine tri vijeća: Vijeće udruženog rada, Vijeće mjesnih zajednica (od 1982. godine Vijeće opština) te Društveno-političko vijeće. Stručne, administrativne i druge neophodne poslove za Skupštinu Grada vršio je Sekretarijat skupštinskih službi / poslova na čelu sa sekretarom Skupštine.

Nakon održanih prvih višestranačkih izbora u jesen 1990. godine, Skupština Grada Sarajeva postaje jednodomna i takva ostaje do 1995. godine. Unutrašnja struktura Skupštine Grada preslikavala se i na unutrašnju strukturu općina.

Teško je procijeniti koliko je u prošlom stoljeću otuđeno, uništeno i nestalo spisa arhivske i registraturne građe bosanskohercegovačke lokalne uprave. Sarajevo je izbjeglo sudbinu drugih sredina u Bosni i Hercegovini te je značajan fundus o njegovoj lokalnoj upravi sačuvan.

Arhivska građa organa uprave u Historijskom arhivu Sarajevo dokaz je kontinuiteta djelovanja i izgradnje moderne organizacije uprave na području grada Sarajeva posljednjih 140 godina.

Arhivska građa lokalne uprave koja se čuva u Historijskom arhivu Sarajevo prvorazredni je svjedok vremena djelovanja svih nivoa lokalne uprave na području grada Sarajeva i nezaobilazna je u donošenju bilo kakvih odluka i rješenja o pitanju organizacije gradske uprave. Nijedan nivo vlasti neće moći adekvatno vršiti svoje upravne poslove bez arhivske građe ovih arhivskih fondova.